Aciertos y desaciertos en el fomento de la capacidad para una mejor gestión del riesgo de desastres

La comunidad humanitaria internacional coincide en que el fomento y fortalecimiento de la capacidad de los agentes nacionales y locales es fundamental para gestionar mejor el riesgo de desastres. Cada año, los donantes internacionales y las organizaciones no gubernamentales invierten millones de dólares en iniciativas de fomento de la capacidad; sin embargo, son escasos los datos que demuestran la eficacia o los frutos a largo plazo de esta inversión.

En el capítulo 2 se presentan las conclusiones preliminares del análisis mundial llevado a cabo por la Federación Internacional sobre las iniciativas de fortalecimiento de la capacidad y sus consecuencias en la gestión del riesgo de desastres por parte de los agentes locales. El análisis, dirigido a toda la comunidad humanitaria, aporta fundamentos empíricos que sientan las bases de una planificación y ejecución eficaces. En él se examinan, además, las dificultades con que tropiezan las iniciativas de fortalecimiento de la capacidad de gestión del riesgo de desastres y se proponen soluciones al respecto.

El fortalecimiento de la capacidad es uno de los principios fundamentales del enfoque de la Federación Internacional para fomentar la inversión en las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las asociaciones equitativas con ellas. Aunque la solidaridad internacional es indispensable en la atención de las necesidades humanitarias a corto plazo, como es el caso de las situaciones de emergencia, esta no puede reemplazar a los agentes locales legítimos ni arrogarse la responsabilidad que les corresponde, en particular a las Sociedades Nacionales, que desempeñan una labor humanitaria necesaria y duradera.

El análisis mundial llevado a cabo por la Federación Internacional presenta el estudio de casos relativos a seis países: Etiopía, Filipinas, Haití, Mozambique, Myanmar y Pakistán. En ellos se documentan las aciertos y los problemas observados al colaborar con las comunidades, las organizaciones y los gobiernos locales para planificar y desarrollar en la práctica una capacidad eficaz, duradera y que fomentara el sentido de apropiación de las iniciativas de gestión del riesgo de desastres y la participación en ellas.

En este capítulo se destaca cómo el fomento de la capacidad puede contribuir a mejorar las perspectivas y prioridades en materia de reducción del riesgo de desastres y propiciar su incorporación en todos los niveles, tanto en las políticas de los gobiernos como en la elaboración de programas y en la planificación en el plano comunitario. Sin embargo, para ello, es necesario un cambio de percepción del auténtico significado del concepto de fortalecimiento de la capacidad, que no se refiere únicamente al suministro de equipos y formación con el fin de mejorar los conocimientos técnicos, sino que se trata de un concepto más amplio que debería abarcar el fortalecimiento de la capacidad funcional, es decir, la implantación de mecanismos de decisión, planes, normas y estructuras que permitan gestionar el riesgo de desastres.

El estudio revela que la inversión en el fomento de la capacidad resulta rentable a largo plazo cuando viene dictada por una necesidad local real y cuando los participantes y las organizaciones locales colaboran directamente en la elaboración de programas. Los estudios de casos ponen de relieve que la participación de los agentes locales en las iniciativas de fortalecimiento de la capacidad para la reducción del riesgo de desastres es mayor cuando se utilizan métodos propios a la cultura local, especialmente si son creativos u originales. No basta, pues, con limitarse a cumplir los requisitos de los donantes o a propiciar los resultados convenidos.

Los principios que deberían regir la planificación y la ejecución de iniciativas de fortalecimiento de la capacidad son la flexibilidad, el sentido de apropiación, la planificación exhaustiva, la interacción entre los distintos agentes y ámbitos de acción, el hincapié en el fomento de la capacidad funcional, y la necesidad de un fortalecimiento transversal de la capacidad en los enfoques basados en la reducción del riesgo de desastres en general.

Cada caso de estudio se analizó bajo el prisma de estos seis principios. De ellos se desprendieron los cuatro temas que se exponen a continuación.

La participación como medio para fomentar el sentido de apropiación

El fomento del sentido de apropiación a través de la participación es fundamental para gestionar con eficacia el riesgo de desastres en todos los niveles, desde el gobierno a las comunidades. La participación activa de los destinatarios de las iniciativas de fortalecimiento de la capacidad en la planificación y ejecución del proceso no solo es una garantía de que el programa se corresponde con la situación en el terreno, sino que representa, además, un incentivo para utilizar y mantener las nuevas competencias y conocimientos adquiridos. El estudio revela que el sentido de apropiación requiere la dedicación, creatividad y flexibilidad de todos los participantes, así como el desarrollo de actividades estructuradas.

Creación de entornos propicios

Básicamente, un “entorno propicio” es aquel en el que existe la firme voluntad de que la reducción del riesgo de desastres figure entre las prioridades de ese país o región y goce de los apoyos necesarios. Las iniciativas de fortalecimiento de la capacidad deben vencer las dificultades y obstáculos que puedan mermar la participación o la motivación. En el plano comunitario, se podría crear un entorno propicio vinculando la mejora de la gestión del riesgo de desastres con unos medios de vida más seguros, es decir, incentivar la participación con beneficios tangibles: afianzar los medios de vida y, al mismo tiempo, reducir la vulnerabilidad a riesgos como los deslizamientos de tierra o las inundaciones repentinas.

En el plano nacional, el establecimiento de un plantel de profesionales especializados en la gestión del riesgo de desastres es fundamental para crear un entorno propicio, ya que constituiría un grupo de expertos y mentores que paliaría, en cierta medida, la rotación del personal, que impide acumular conocimientos y competencias institucionales y, en última instancia, socava la sostenibilidad de las iniciativas de fortalecimiento de la capacidad.

Mejora de los resultados de la formación

El estudio revela que no basta con impartir formación técnica, sino que urge incorporar los aspectos funcionales de la gestión del riesgo de desastres en el fortalecimiento de la capacidad, en particular políticas y mecanismos de planificación y toma de decisiones más eficaces, así como una mejora de la coordinación. La mejora de la capacidad técnica puede traer aparejada la capacidad funcional; sin embargo, en este capítulo se anima a que la capacidad funcional se incluya expresamente en la planificación de los programas de fortalecimiento de la capacidad, aun cuando ello suponga simplemente ampliar los cursos de formación técnica para que incluyan el fortalecimiento de la capacidad funcional. Ello se reveló eficaz en el caso de Filipinas, donde se impartió a funcionarios del gobierno un curso de mejora de la capacidad de reducción del riesgo de desastres para presentarles los elementos que caracterizan una planificación eficaz y mejorar así sus conocimientos técnicos. A continuación, los participantes aplicaron los nuevos conocimientos adquiridos durante la formación a la elaboración de un plan local de reducción del riesgo de desastres y diseñaron un sistema para examinar, finalizar e implantar el plan después del curso.

Incorporación de la reducción del riesgo de desastres en los planes gubernamentales generales

La reducción del riesgo de desastres se puede incorporar eficazmente en las iniciativas de fortalecimiento de la capacidad, promoviendo su carácter prioritario en los procesos de planificación gubernamental, en todos los departamentos y organismos que trabajen en el ámbito del desarrollo y brinden el apoyo necesario. El estudio llevado a cabo por la Federación Internacional reveló que las organizaciones que se encargan del fortalecimiento de la capacidad de reducción del riesgo de desastres están adoptando un enfoque estimulante y progresista para promover la participación y el sentido de apropiación, y aprovechar las capacidades y estructuras de reducción del riesgo de desastres ya existentes.

En el capítulo 2 se destaca las carencias que persisten en el ámbito del fortalecimiento de la capacidad, como el escaso hincapié en la prevención y la mitigación de los desastres, la recuperación sostenible, la reducción de la vulnerabilidad, o la dimensión de género. En particular, es importante entender mejor los medios para consolidar y ampliar los beneficios derivados del fomento de la capacidad. No obstante, las iniciativas de fortalecimiento de la capacidad pueden contribuir, de un modo más o menos perceptible, a la creación de “entornos propicios” que conduzcan a un concepto de la reducción del riesgo de desastres más amplio y duradero.

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Informe mundial sobre desastres 2015 - Capítulo 2