Más allá de las operaciones: legislación, gobierno y función de los agentes locales

En circunstancias normales, los ciudadanos, las organizaciones y los donantes extranjeros deben respetar la legislación del Estado en el que se encuentran. Sin embargo, en una situación de desastre o en una crisis, cuando el Estado se ve abrumado y requiere inmediatamente ayuda internacional en forma de financiación, recursos y competencias, las leyes ordinarias que regulan la labor de las entidades extranjeras pueden ser insuficientes o entorpecer las intervenciones.

Para hacer frente a estas circunstancias excepcionales, existe un acervo creciente de normas jurídicas y marcos de buen gobierno aplicables en casos de desastre, cuyo fin es orientar a los agentes locales, nacionales e internacionales en su labor de reducción y gestión de los riesgos de desastres y relacionados con el clima.

En el capítulo 3 se examinan los mecanismos legislativos y de gobierno vigentes, en particular las leyes, las normas vinculantes y los procedimientos administrativos, y la medida en que favorecen el debido reconocimiento de los agentes locales. Además, se analiza la tendencia hacia unas asociaciones más equitativas entre los agentes internacionales y locales.

Los agentes locales y el buen gobierno internacional en las intervenciones humanitarias

Durante los últimos decenios la comunidad internacional ha adoptado medidas encaminadas a promover políticas, normas, leyes y principios aplicables a las acciones internacionales en casos de desastre con el fin de regular la asistencia internacional y reconocer la soberanía y la autoridad de los gobiernos nacionales. Sin embargo, numerosos agentes nacionales y locales (en el plano interno) consideran que persiste una brecha considerable entre la retórica de las normas y la realidad sobre el terreno, y lamentan el escaso protagonismo que ejercen, tanto por lo que respecta a la adopción de decisiones en general, como a las intervenciones internacionales en sus territorios.

Sobre el papel, el Estado y las autoridades que dependen directamente de él ocupan en los sistemas internacionales de gobierno encargados de la asistencia humanitaria una posición mucho más influyente que otros agentes locales, pese a lo cual albergan frustraciones legítimas.

Cuando el ciclón Pam puso a prueba los mecanismos de intervención en casos de desastre de Vanuatu, los países vecinos en la zona del Pacífico y en todo el mundo se apresuraron a enviar ayuda. La irrupción de un sinfín de organismos internacionales puso contra las cuerdas las estructuras e instituciones nacionales de Vanuatu, lo que degeneró en recriminaciones mutuas entre algunos funcionarios y organismos de ayuda sobre la supuesta falta de coordinación y el estancamiento de la ayuda de emergencia. El Gobierno de Vanuatu hizo un llamamiento a los agentes internacionales para que respetaran la soberanía de los países afectados por los desastres y adecuaran su labor a los protocolos vigentes instaurados por el gobierno a fin de generar y mantener un clima de confianza.

Los principales instrumentos internacionales oficiales definen con claridad la función de las autoridades nacionales. Sin embargo, tienden a pasar por alto la coordinación con los agentes locales, como las organizaciones de la sociedad civil y, en particular, las organizaciones no gubernamentales. Como ya se indicó en el capítulo 1, la expresión “agentes locales” abarca una categoría cada vez más diversa de personas, organizaciones, empresas y redes que desempeña una labor indispensable en la reducción del riesgo de desastres y en la intervención en situaciones de crisis. En el plano nacional, el protagonismo de la sociedad civil y del sector privado es cada vez más patente en la legislación y las políticas, aunque varía considerablemente el grado en que los gobiernos promueven y valoran su participación.

Los documentos de orientación destinados a los organismos humanitarios sugieren una evolución hacia un enfoque más inclusivo. El enfoque por grupos temáticos mejora la planificación, la coordinación y la rendición de cuentas en las intervenciones internacionales mediante una serie de grupos sectoriales copresididos por las autoridades gubernamentales competentes y por organismos operativos seleccionados. Los coordinadores de cada grupo se encargan del fomento directo de las capacidades locales y de forjar y mantener vínculos estrechos con las autoridades y la sociedad civil locales (Comité Permanente entre Organismos, 2006). A pesar del relativo éxito cosechado por los gobiernos nacionales con la incorporación del sistema de grupos temáticos en los marcos nacionales de intervención en casos de desastre, siguen recibiendo críticas por no incluir debidamente a las autoridades nacionales o subnacionales ni a las organizaciones no gubernamentales locales.

Los agentes locales y el gobierno internacional en la reducción del riesgo de desastres

Actualmente, los marcos internacionales relativos a la reducción del riesgo de desastres se rigen por acuerdos no vinculantes, aunque existen tratados de gran importancia, en particular en el plano regional. La tendencia a incorporar la colaboración y la participación directa de los agentes locales y nacionales en las instancias internacionales de decisión es mucho más acusada en el ámbito de la reducción del riesgo de desastres que en el de las intervenciones humanitarias

El Marco de Sendai aprobado en 2015 representa un avance con respecto a los marcos anteriores, al reconocer expresamente la centralidad de los gobiernos nacionales en la reducción del riesgo de desastres. Asimismo, destaca la necesidad de que las responsabilidades sean compartidas en el plano nacional entre “los gobiernos centrales y las autoridades, los sectores y los actores nacionales pertinentes, como corresponda según sus circunstancias y sistemas de gobernanza nacionales”, es decir, se señala expresamente la necesidad de capacitar a las autoridades y comunidades locales en la reducción del riesgo de desastres.

En el capítulo 3 también se ponen de relieve las dificultades que plantean los desastres de evolución lenta, y se observa que los tratados tienden a fomentar la capacidad de los Estados o los agentes nacionales excluyendo a las autoridades subnacionales y a las organizaciones no gubernamentales.

Normas internas aplicables a las intervenciones humanitarias y a la reducción del riesgo de desastres

En el capítulo 3 se destaca que, aunque la legislación y la función de gobierno internacionales siguen presentando ciertas carencias, numerosos países no cuentan con leyes ni procedimientos nacionales, poseen una capacidad limitada e, incluso en algunos casos, muestran una cierta desidia al asumir la función de coordinación asignada, lo cual puede comprometer el éxito de la asociación, restar eficacia a la intervención humanitaria y menoscabar las iniciativas de reducción del riesgo de desastres.

La adopción de leyes nacionales aplicables a situaciones de desastre se ha revelado, a menudo, una tarea compleja, confusa y con marcados tintes políticos. Tanto las autoridades locales como nacionales pueden tratar de hacerse con el control de las operaciones para demostrar su capacidad de liderazgo, si bien en otros contextos puede suceder todo lo contrario, es decir, que las autoridades traten de atribuir la responsabilidad o culpa a la otra parte. 

En el plano nacional se observan unas carencias similares a las descritas a nivel internacional, tanto en la teoría como por lo que respecta a la capacitación de las organizaciones, las redes y los grupos comunitarios. En muchos países se aprecia una tendencia a remediar esas carencias, lo cual supone un gran avance, dado que la falta de claridad sobre la función de los agentes locales, de los que se suele depender para que ejecuten en la práctica los marcos y las actividades, menoscaba su capacidad a este respecto.

Las actitudes predominantes sobre la función que ejercen los agentes locales en la gestión de las intervenciones humanitarias y la reducción del riesgo de desastres han ido evolucionando con el tiempo, y tanto la legislación como las funciones de gobierno nacionales e internacionales están cambiando al hilo de las opiniones de los expertos y profesionales en la materia. Como se desprende del capítulo 3, la tarea ahora es acercar la realidad a esa aspiración común.

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Informe mundial sobre desastres 2015 - Capítulo 3