Gestión a distancia: las realidades de la transferencia del riesgo en entornos difíciles

La naturaleza cada vez más compleja de los conflictos armados ha obligado a los organismos de ayuda internacionales a replantearse el modo en que prestan ayuda humanitaria a las comunidades afectadas. El número de víctimas registradas entre el personal humanitario se ha triplicado desde 2002, llegando a alcanzar los más de 100 muertos al año. En 2013, el peor año del que se tienen registros, 474 trabajadores humanitarios murieron o resultaron heridos como consecuencia de ataques. En 2014 se registraron menos incidentes: 190 en total, que se cobraron 328 víctimas, pero ello se debe a la disminución o redistribución del personal de los organismos internacionales en algunos contextos, como Sudán del Sur y Siria, y no a la mejora de la seguridad (Base de Datos sobre la Seguridad de los Trabajadores Humanitarios, 2015).

Desde hace más de un decenio, la gestión remota se ha convertido en una de las principales estrategias de los organismos internacionales que no creen estar en condiciones de intervenir eficazmente en el contexto del conflicto, por lo que transfieren el riesgo y la responsabilidad al personal y a las organizaciones no gubernamentales  locales. En el capítulo 5 se examina la historia y la práctica actual de la gestión a distancia haciendo especial hincapié en la función y la experiencia de las organizaciones no gubernamentales  locales asociadas. Asimismo, se analizan los principales problemas que plantean el acceso negociado localmente, los principios humanitarios, los dilemas éticos de la transferencia del riesgo y las dificultades que presentan la coordinación y el seguimiento a distancia.

Si bien la forma de enfocar la gestión a distancia varía de un organismo a otro, cada vez se reconoce más que la gestión a distancia en algunos contextos ha dejado de ser una medida de último recurso para convertirse en la norma o, al menos, en una opción normalizada de entre los diversos modelos operacionales posibles.

La intervención creciente de los organismos humanitarios en contextos de conflicto los enfrenta a amenazas como la violencia colateral, la hostilidad directa de los grupos armados y la violencia provocada por actos criminales. Para proteger a su personal, las organizaciones no gubernamentales  han tenido que adaptar sus operaciones, para lo cual han recurrido a tácticas como:

  • Programas transfronterizos o “de brazo largo”.
  • Escasa visibilidad en el entorno del conflicto.
  • Mayor dependencia del personal nacional, los organismos y los contratistas privados locales.
  • Acuerdos de asociación con las autoridades locales.

Numerosos organismos internacionales perciben la gestión a distancia con cierto recelo. Los problemas y reflexiones que se plantean son, obviamente, similares a las que se suscitarían en contextos más seguros, pero agravados por la falta de control internacional directo y por el terreno impredecible.

La ausencia de organizaciones no gubernamentales  internacionales en un país puede desincentivar a los donantes, que necesitan que les rindan cuentas de la financiación y los programas. De hecho, diversos estudios han demostrado que la gestión a distancia de los proyectos conlleva un menor control y un mayor riesgo de que se desvíe la ayuda y se reduzca la calidad de los proyectos, lo cual repercute claramente en la confianza de los donantes. Por ejemplo, en 2013 la Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil de la Unión Europea afirmó que no financiaría ningún programa gestionado a distancia salvo en circunstancias excepcionales. Esta postura responde no solo a los riesgos inherentes a la gestión a distancia, indicados anteriormente, sino también a que este organismos es un donante basado en la experiencia sobre el terreno que valora la exposición directa a las realidades operacionales.

No obstante, el organismo de ayuda a los refugiados de las Naciones Unidas ha instado a que se ajusten las expectativas de responsabilidad ascendente de los donantes para facilitar la atención de las necesidades humanitarias más acuciantes. Comienzan a formularse políticas y orientaciones con prácticas recomendadas que hacen especial hincapié en los siguientes puntos:

  • Preparación: para asegurar el éxito de los agentes y asociados locales, los organismos internacionales deben preparar al personal nacional y a los asociados locales antes de depositar en ellos su confianza y la responsabilidad, y evaluar y apoyar la capacidad del asociado.
  • Intervenciones locales: el personal o los asociados locales que tienen más experiencia y trabajan en el mismo lugar de manera estable tienen más posibilidades de entablar relaciones a largo plazo con las comunidades, lo que permite mantener el acceso a ellas. El personal que ya estaba presente antes de la llegada del grupo armado así como quienes están acostumbrados a trabajar a distancia están en mejores condiciones de negociar el acceso en nombre de la organización.
  • Adaptación de los programas: los programas gestionados a distancia debería plantearse atendiendo a la envergadura, el alcance y el sector. En general, los organismos consideran conveniente replantearse los programas más complejos en favor de opciones más sencillas a menor escala.

Acceso negociado

En el capítulo 5 se examinan las suposiciones que existen en relación con los asociados locales y con su capacidad de mantener o, incluso, ampliar los programas de sus asociados internacionales, que suele resultar sumamente difícil para los agentes locales que trabajan en contextos delicados. Los estudios sobre la materia apuntan a que el acceso obtenido por los agentes locales se basa mucho en las relaciones, las redes y reputaciones locales y puede ser arbitrario y utilizado por los grupos armados como una forma de poder. De hecho, estos estudios revelan que la cuestión del acceso, con las complejidades que entraña, puede alimentar la desconfianza que existe entre las organizaciones no gubernamentales  locales y sus asociados internacionales, ya sea por diferencias de principios, perceptibles o no, o por incapacidad de entender la realidad de la negociación del acceso en el contexto de crisis.

Dilemas éticos de la transferencia del riesgo

Se aprecian también ciertas tensiones según la importancia que se otorgue a los distintos tipos de riesgos. Los gobiernos donantes se concentran en los sistemas e instrumentos para reducir el riesgo fiduciario, mientras que los organismos dan más importancia a la seguridad. Sin embargo, ninguno de estas maneras de enfocar la gestión de los riesgos se formuló teniendo en cuenta a los asociados locales, una cuestión sangrante si pensamos que aproximadamente el noventa por ciento de los muertos o heridos son trabajadores nacionales de organizaciones internacionales o locales. Muchos organismos internacionales admiten que recién están comenzando a considerar sus responsabilidades en este sentido.  

Coordinación y seguimiento de los asociados a distancia

A pesar de la mejora de los mecanismos de coordinación aplicables a las intervenciones en situaciones de crisis, entre los que cabe destacar el enfoque de grupos temáticos, aún no se ha adaptado ningún sistema para los programas gestionados a distancia o la coordinación de los asociados locales. Más difícil es, si cabe, el seguimiento de los proyectos gestionados a distancia. Ello se debe, en parte, a las dificultades para recopilar información en cantidad y calidad suficiente para que sirva de referencia a la hora de elaborar los programas y, también, a la necesidad de superar los mismos problemas de seguridad y acceso que motivaron la gestión a distancia. No obstante, se han logrado algunos avances al limitarse los requisitos de seguimiento a un conjunto de indicadores más reducido y ampliarse la recopilación y el análisis de las opiniones de las comunidades afectadas, los contratistas y el equipo encargado del proyecto.

Aunque el capítulo 5 documenta ejemplos de prácticas recomendadas, es fundamental seguir examinando y evaluando las enseñanzas extraídas en este ámbito para mejorar las prácticas de gestión a distancia. Es necesario proseguir los análisis para promover  el desarrollo de la capacidad y las asociaciones con los agentes locales, y obtener datos con los que fundamentar las orientaciones y los marcos internacionales a efectos de facilitar la coordinación a nivel nacional y generar confianza entre los donantes. El diálogo abierto, la toma de decisiones y la acción son fundamentales para plantearse el apoyo que el sistema internacional brinda a los asociados locales, sopesando de un modo realista qué programas, asociados y requisitos de rendición de cuentas son más apropiados para cada contexto de alto riesgo.

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Informe mundial sobre desastres 2015 - Capítulo 5