Planter le décor : les acteurs locaux, le présent et l’avenir de l’action humanitaire

Le Rapport sur les catastrophes dans le monde de cette année aborde sans détour la relation complexe et parfois difficile entre acteurs locaux et internationaux intervenant en cas de crise.

Le rapport révèle que l’efficacité de toute opération dépend autant, si ce n’est plus, des acteurs locaux que des partenaires internationaux qui leur apportent un soutien. La communauté internationale continue d’avoir un rôle très important à jouer, et la responsabilité des opérations menées pour faire face à des crises de grande ampleur ne peut être complètement transférée aux communautés, aux organisations et aux gouvernements agissant au niveau local. Toutefois, un meilleur équilibre doit être trouvé.

De plus en plus, les « acteurs locaux » – personnes, volontaires, organisations non gouvernementales, entreprises, groupes religieux et gouvernements, pour n’en citer que quelques-uns – sont aux avant-postes des interventions en cas de crise et conduisent des activités de réduction des risques de catastrophe. Le Rapport sur les catastrophes dans le monde de cette année étudie les raisons de l’élan d’intérêt pour le rôle des acteurs locaux, ainsi que certains des facteurs qui expliquent pourquoi ils ne sont pas plus près de tenir les rênes des opérations humanitaires de grande ampleur. En outre, il présente quelques obstacles et préoccupations découlant du recours croissant aux acteurs locaux, en particulier dans les situations de conflit. Enfin, il met en évidence certaines des mesures prises pour améliorer la coopération entre les organisations humanitaires « traditionnelles » et les acteurs locaux.

S’écarter du schéma « nous et eux » – établir des partenariats équilibrés

Le système humanitaire actuel repose sur un modèle qui semble de moins en moins en phase avec la réalité changeante du terrain. Le paysage de l’aide internationale évolue, les économies de certains pays à revenu faible ou moyen se renforcent, les gouvernements exercent un plus grand contrôle et exigent davantage de transparence sur les sources de financement, et de nouveaux acteurs et de nouveaux donateurs entrent en scène. Bien que les acteurs tant internationaux que locaux aient pris des mesures importantes pour surmonter les obstacles à des partenariats fructueux, les opérations menées récemment, notamment après le tremblement de terre au Népal et le passage du cyclone Pam au Vanuatu, montrent que des problèmes persistent et que des solutions doivent être trouvées.

Bien que le contraire soit affirmé, les acteurs humanitaires internationaux continuent de partir du principe que les gouvernements ne veulent pas ou ne peuvent pas répondre aux besoins de leur population et que les acteurs nationaux et locaux ne disposent pas de capacités d’intervention suffisantes. Les gouvernements nationaux et les ONG remettent de plus en plus en question le monopole des donateurs occidentaux et des organisations humanitaires internationales établies. De nouvelles formes d’action humanitaire apparaissent, et un nombre croissant d’acteurs, y compris nationaux, entendent jouer leur rôle légitime.

Passer du discours aux actes

L’importance des acteurs locaux dans l’action humanitaire est de plus en plus reconnue par la communauté humanitaire et les donateurs. Reste que, malgré les engagements internationaux et les bonnes intentions, le peu d’espace que la communauté internationale accorde aux acteurs locaux dans les instances décisionnelles et les opérations humanitaires est flagrant à la lecture des rapports d’évaluation, des rapports de recherche et des récits relatifs aux interventions d’urgence.

Le Rapport sur les catastrophes dans le monde 2015 révèle qu’il est urgent de redéfinir en profondeur et de recadrer la notion de « partenariat avec les acteurs locaux » pour apporter une réponse adéquate à la nature complexe, spécifique et changeante des catastrophes, des crises sanitaires et des conflits. Le rapport exhorte tous les acteurs de la réduction des risques de catastrophe et de l’intervention en cas de crise à revoir l’organisation du système humanitaire international en termes d’architecture institutionnelle, de politiques et de cadres, de mécanismes de financement et de modèles d’engagement.

Le développement des capacités doit être considéré comme un investissement avantageux dans les relations et les valeurs communes en vue de l’établissement de partenariats plus solides. Une étude mondiale dont le but était de passer en revue les enseignements tirés de décennies de théorie et de pratique en matière d’évolution du développement des capacités indique clairement que l’investissement dans le développement des capacités porte ses fruits sur le long terme quand il est motivé par un réel besoin au niveau local et que les acteurs locaux participent activement aux programmes (chapitre 2).

Il est crucial de réexaminer le cadre réglementaire et législatif pour changer la dynamique des partenariats entre acteurs locaux et internationaux. Les traités internationaux et les droits international et national des interventions lors de catastrophes sont examinés aux fins de clarifier les difficultés auxquelles se heurte actuellement l’aide internationale (chapitre 3). Il est essentiel de doter les acteurs locaux de ressources suffisantes pour assurer une réduction durable des risques de catastrophe. Les priorités changeantes des donateurs et les obstacles à l’accès direct aux fonds destinés à l’aide humanitaire internationale, mais aussi les opportunités croissantes en la matière, font l’objet d’un examen, étayé par une analyse quantitative de plusieurs cas (chapitre 4).

La nature de l’action humanitaire a aussi considérablement évolué dans les contextes fragiles, marqués par les conflits. L’Afghanistan, l’Iraq, la Somalie, le Soudan du Sud et d’autres situations continuent de poser des défis auxquels tous les acteurs doivent faire face. Le rapport montre comment les acteurs tant internationaux que locaux ont dû s’adapter à de tels changements. D’une part, la gestion à distance est devenue nécessaire mais soulève des dilemmes éthiques en ce qui concerne le transfert des risques aux acteurs locaux (chapitre 5). D’autre part, il est toujours difficile de se faire une idée précise de la situation dans les conflits de longue durée, car celle-ci est très mouvante et changeante du fait de la dynamique variable des conflits modernes et des guerres par procuration, et les acteurs locaux sont rarement neutres et impartiaux (chapitre 6).

Toutes les crises sont marquées par des progrès technologiques rapides, en particulier dans le domaine de la communication numérique. Adoptée par la population et utilisée par les acteurs locaux, la technologie change la façon dont les crises sont gérées et surmontées (chapitre 7), ce qui pose une question fondamentale : dans quelle mesure la technologie peut-elle contribuer à changer les relations entre les acteurs internationaux et locaux et permettre aux acteurs locaux de jouer le rôle de chefs de file, modifiant ainsi les rapports de force ?

La clarification du rôle des acteurs locaux et un dialogue ouvert entre acteurs locaux et internationaux sont indispensables si l’on veut que l’intervention humanitaire évolue. Ce dialogue doit permettre de mettre de côté les conceptions bien ancrées des avantages et des inconvénients de la participation des uns et des autres aux interventions d’urgence et d’établir de nouveaux cadres et de véritables partenariats durables.

La valeur, revue à la hausse, du travail des acteurs humanitaires locaux : le cas de la Croix-Rouge du Burundi

Les 2 850 collines du Burundi (la plus petite unité administrative) ont presque toutes des sections de la Croix-Rouge qui comptent entre 50 et 500 volontaires pour des populations de jusqu’à 3 000 personnes. À travers le pays, les volontaires sont plus de 400 000 pour une population de 10 millions d’habitants.

Les collines sont, pour l’intervention humanitaire, l’interface entre les deniers publics et les ressources internationales. Le savoir et la confiance que favorisent leurs activités créent de la cohésion sociale et font que la population accepte ces activités lorsque des problèmes humanitaires surgissent.

En juin 2013, quand 25 réfugiés burundais ont été expulsés de Tanzanie, des volontaires locaux de la Croix-Rouge ont subvenu à leurs besoins pendant plusieurs semaines. Lorsqu’en août de cette année, les autorités tanzaniennes ont procédé à des expulsions massives, des unités locales de la Croix-Rouge se sont à nouveau portées en première ligne mais, cette fois, les ressources locales n’ont pas suffi.

Elles ont alors travaillé avec l’Organisation internationale pour les migrations, le Programme alimentaire mondial, le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, l’UNICEF et d’autres institutions pour fournir des vivres, de l’eau et des services d’assainissement.

Le travail humanitaire accompli par la Croix-Rouge du Burundi a changé d’échelle au cours des dix dernières années et s’est inscrit dans la durée ; l’organisation s’est ainsi enracinée dans les communautés vulnérables du pays.

Quelle est la valeur de ce travail ? À titre indicatif, entre 2007 et 2009, les volontaires locaux ont construit plus de 8 000 maisons traditionnelles pour les réfugiés de retour dans leur pays, travail qui aurait coûté des centaines de milliers de dollars si des acteurs internationaux s’en étaient chargés.

Dans une société comme celle du Burundi, encore marquée par un conflit récent, les volontaires parlent du rôle que la Croix-Rouge a joué en offrant aux différents groupes ethniques un espace neutre où ils peuvent travailler ensemble et renouer des relations de confiance.

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Rapport sur les catastrophes dans le monde 2015 - Chapitre 1