Suivre l’argent : les modèles de financement sont-ils à jour et en phase avec le réel ?

L’assistance humanitaire a considérablement évolué depuis la guerre froide. Elle a connu une croissance exponentielle et elle est devenue une véritable industrie, évaluée à près de 20 milliards de dollars É.U. La croissance des investissements dans les interventions d’urgence et dans le développement a favorisé l’élaboration de mécanismes de plus en plus évolués de prévention et d’atténuation des crises et d’intervention rapide.

Néanmoins, la communauté humanitaire est souvent vivement critiquée pour ses dépenses et la façon dont elle distribue les fonds. Le chapitre 4 s’intéresse aux mécanismes actuels de financement des opérations humanitaires et des initiatives de gestion des risques de catastrophe, examinant en détail la disparité entre les fonds fournis aux acteurs internationaux et ceux qui atteignent directement les États touchés par une catastrophe et les acteurs locaux sur le terrain.

L’action humanitaire internationale a depuis longtemps reconnu la nécessité de respecter, de soutenir et de renforcer les capacités des acteurs locaux et nationaux, tant gouvernementaux que non gouvernementaux, par un financement et des investissements. Pourtant, et c’est l’un des principaux éléments qui ressortent du Rapport sur les catastrophes dans le monde 2015, la réalité opérationnelle est bien éloignée de ces bonnes intentions, seulement 3 % des fonds internationaux étant acheminés directement vers les États touchés, et 1,6 %, vers les ONG locales.

Cette disparité est constamment reprochée aux organisations humanitaires internationales, mais pourquoi n’a-t-on pas pris de mesures concrètes pour rééquilibrer l’investissement ? Le chapitre 4 indique qu’un certain nombre de raisons pragmatiques, politiques et de principe expliquent pourquoi la part de l’aide humanitaire internationale attribuée aux gouvernements des pays touchés et aux ONG locales reste modeste.

Nombre de donateurs occidentaux sont réticents à fournir une assistance humanitaire directement aux pays touchés, craignant que les fonds ne soient pas utilisés aux fins prévues, qu’il ne soit pas suffisamment rendu compte de leur utilisation et que les objectifs en matière de rapport qualité-prix ne soient pas atteints. La nécessité de garantir l’impartialité des opérations humanitaires est, elle aussi, une préoccupation majeure. L’élaboration de règles toujours plus strictes en matière de prévention de la corruption, de la subornation, du blanchiment d’argent, de la fraude et du financement du terrorisme a conduit à une réduction des possibilités de financement et à un conservatisme et une prudence croissants des organisations internationales.

La majorité des fonds humanitaires internationaux passent par l’intermédiaire des acteurs internationaux. Bien qu’ils soient le plus souvent acheminés vers les organisations internationales, les fonds sont ensuite confiés aux États et aux acteurs locaux par le biais de partenariats et de la sous-traitance. Le manque de transparence et de données concrètes sur l’ampleur, la maîtrise des coûts et la valeur ajoutée de la collecte de fonds par des intermédiaires alimente l’idée de plus en plus souvent exprimée, selon laquelle il faut « éliminer les intermédiaires ». Néanmoins, les intermédiaires en financement internationaux assurent des fonctions importantes, qui permettent de surmonter les obstacles actuels au financement direct.

Dans le cadre actuel du financement international, les intermédiaires peuvent apporter les solutions nécessaires pour faire face à la difficulté bien réelle, et variable selon la crise, de garantir l’apport des ressources nécessaires. La levée de fonds par des intermédiaires présente notamment les avantages suivants :

  • Responsabilité des risques — les intermédiaires internationaux rendent un fier service aux donateurs en endossant les coûts de transaction associés à la gestion de partenariats multiples au niveau du pays touché et en assumant les risques juridiques et fiduciaires.
  • Renforcement des capacités — les partenariats entre acteurs internationaux et locaux sont l’occasion d’apporter un appui technique et de dispenser des formations, notamment pour le développement des procédures et des capacités institutionnelles nécessaires pour satisfaire les nombreuses exigences de qualité et de redevabilité des donateurs internationaux.
  • Réseaux et influence — l’association avec une marque humanitaire internationalement reconnue peut contribuer à renforcer la crédibilité et la visibilité des partenaires locaux. Les plus grandes organisations internationales peuvent facilement faire du lobbying, lever des fonds et s’adapter à l’évolution des exigences de conformité et des priorités politiques des donateurs.

Néanmoins, une redéfinition commune, par la communauté humanitaire, les donateurs et les gouvernements, des moyens de rééquilibrer la répartition des fonds permettrait aux acteurs locaux et nationaux d’être mieux à même de lancer des initiatives de réduction des risques de catastrophe et de diriger les interventions dans la mesure du possible. Le chapitre 4 fait valoir que les défis que pose le financement direct ne doivent pas servir de justification au recours à des intermédiaires internationaux. Les cadres doivent être adaptés et des solutions doivent être trouvées pour que les acteurs locaux et nationaux aient une autorité et un pouvoir accrus.

L’architecture de financement – ses systèmes, ses normes et cultures – doit s’adapter aux réalités changeantes, en particulier la question de savoir qui est le mieux placé pour intervenir. Quels que soient les avantages des partenariats internationaux, force est de constater que, souvent, les acteurs internationaux rivalisent en réalité directement avec les acteurs nationaux et que les chances de décrocher des financements sont bien plus grandes du côté des premiers. Physiquement proches des communautés touchées par les crises, les ONG locales et les acteurs de la société civile sont pourtant bien placés pour intervenir là où les acteurs internationaux n’ont pas d’accès. Dans les situations marquées par l’insécurité, comme en Iraq, en Somalie et en Syrie, ce sont avant tout les ONG locales et les acteurs de la société civile qui interviennent en première ligne. Malgré cela, le financement international direct de ces acteurs a diminué ces cinq dernières années.

Un certain nombre de mécanismes financiers évitant le recours à des intermédiaires ont été mis en place dans le domaine de l’aide humanitaire et du développement. De plus en plus, les banques multilatérales de développement donnent aux gouvernements un accès direct aux fonds pour les opérations consécutives aux catastrophes. En outre, elles leur apportent un soutien technique aux fins de la mise en place de mesures de préparation financière pour la prise en charge des coûts de la reconstruction et du relèvement. Ces innovations montrent clairement aux organisations humanitaires internationales et aux donateurs que les mécanismes de financement devront être adaptés pour rester pertinents.

Alors que la communauté humanitaire examine les objectifs de développement durable à l’horizon 2030 – une ère nouvelle d’ambition humanitaire –, nous devons nous demander comment nous mènerons notre action pour les atteindre. Il ne fait aucun doute qu’une action efficace passe par l’attribution de fonds suffisants aux acteurs appropriés. Les ressources doivent être fournies aux niveaux de l’État et des communautés, où les besoins humanitaires sont les plus importants et où les effets sur le développement se font le plus sentir.

Quel intérêt présente l’intermédiaire ?

Le volume des financements reçus directement par les ONG locales et nationales ne donne pas une image complète de la situation. En fait, la plus grande part des fonds internationaux destinés à l’action humanitaire est obtenue par l’intermédiaire d’acteurs internationaux.

En 2013, par exemple, seul un tiers du 1,2 milliard de dollars É.U. alloué aux partenaires d’exécution a été confié à des ONG locales. Le manque de transparence qui caractérise la levée de fonds par des intermédiaires alimente l’idée souvent exprimée selon laquelle il faut « éliminer les intermédiaires ».

En acceptant des subventions destinées aux partenaires locaux, les acteurs internationaux rendent un fier service aux donateurs en endossant les coûts de transaction associés à la gestion de partenariats multiples au niveau du pays et en assumant les risques juridiques et fiduciaires.

En plus du travail administratif lié au repérage de futurs partenaires, les intermédiaires en financement assument la responsabilité des risques liés à des accords de financement avec des intervenants de première ligne, augmentant du coup leur propre exposition au risque institutionnel. Cela concerne l’exposition à d’éventuelles procédures judiciaires, à de possibles sanctions financières et au risque de voir une réputation entachée si des partenaires sont reconnus coupables de mauvaise gestion des fonds.

Dans certains cas, des intermédiaires en financement internationaux ont dû rembourser les fonds en cas de détournement ou de fraude avérés, même lorsque les fonds en question n’ont pas pu être recouvrés auprès des tiers. Les organisations et leurs personnels peuvent faire l’objet de poursuites judiciaires au titre de la lutte contre le financement du terrorisme.

Dans les crises humanitaires marquées par une grande insécurité, comme en Somalie, en Syrie et dans certaines régions d’Afghanistan et du Pakistan, l’accès est limité et l’exposition aux risques élevée. Si on veut avoir accès aux populations touchées, il n’y a guère d’autre choix que de soutenir les partenaires locaux. C’est pourquoi accepter et réduire les risques constituent un service essentiel qui demande des investissements considérables de la part des intermédiaires en financement internationaux.

Les partenaires internationaux peuvent aussi apporter aux acteurs locaux toute une série de bénéfices moins faciles à quantifier, comme une aide technique informelle ou un soutien aux activités de sensibilisation, ou encore l’accès, par le biais de leurs réseaux, à des ressources internationales que les acteurs locaux n’auraient pas pu trouver seuls.

Bien souvent, un des objectifs à long terme des investissements dans le renforcement des capacités est de soutenir les organisations pour les amener à l’autonomie financière.

L’association avec une marque humanitaire internationalement reconnue peut également donner de la crédibilité et de la visibilité à un partenaire local.

Les conditions et la qualité des relations de financement par médiation internationale ont été peu étudiées. Des quelque 235 millions de dollars É.U. du Fonds central pour les interventions d’urgence qui ont fait l’objet d’un rapport des partenaires des Nations Unies en 2014, 82 % ont été retenus par les bénéficiaires en premier rang, et 51 millions de dollars É.U. ont été transférés aux partenaires d’exécution.

On ne sait pas grand-chose sur le rapport coût-efficacité des financements via des intermédiaires. Dans le cas des fonds déposés dans les pays et gérés par l’OCHA, cependant, on déduit environ 5 % des contributions des donateurs pour couvrir les frais de gestion. Quand le PNUD sert d’administrateur pour libérer les fonds en faveur des ONG, il prélève 7 %.

Du point de vue des donateurs, le financement via un intermédiaire présente un meilleur rapport coût-efficacité qu’un système dans lequel cinq ou six donateurs versent leurs contributions dans un fonds commun au niveau du pays, car il permet de développer un savoir-faire utile pour le repérage de partenaires et de projets dans un pays en crise.

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Rapport sur les catastrophes dans le monde 2015 - Chapitre 4