Gestion à distance : fourniture de l’aide dans les contextes d’insécurité

La nature toujours plus complexe des conflits armés a contraint les organisations humanitaires internationales à revoir la manière dont elles fournissent une assistance humanitaire aux communautés touchées. Le nombre de victimes dans les rangs des travailleurs humanitaires a triplé depuis 2002, pour atteindre le chiffre de 100 morts par an, 2013 étant la pire année jamais enregistrée avec 474 travailleurs humanitaires blessés ou tués. Si moins d’incidents ont été recensés en 2014 – 190 incidents faisant 328 victimes –, cette diminution s’explique moins par un renforcement de la sécurité sur le terrain que par une réduction ou une restructuration de la présence opérationnelle des organisations internationales dans certains contextes, notamment au Soudan du Sud et en Syrie (AWSD, 2015).

Apparue il y a plus de dix ans, la gestion à distance est devenue l’une des principales stratégies des organisations internationales qui considèrent qu’elles ne sont plus à même d’intervenir efficacement dans les situations de conflit et qui transfèrent par conséquent les risques et les responsabilités au personnel local et aux ONG partenaires locales. Le chapitre 5 présente l’histoire de la gestion à distance et les pratiques actuelles en la matière, l’accent étant mis sur le rôle et l’expérience des ONG partenaires locales. Il examine les questions essentielles que sont l’accès négocié au niveau local, les principes humanitaires, l’éthique liée au transfert des risques et les défis que posent la coordination et le suivi à distance.

Si les approches en matière de gestion à distance varient selon l’organisation, il est de plus en plus considéré que, dans certaines situations, cette forme de gestion n’est plus nécessairement une solution de dernier recours et constitue une nouvelle norme, ou du moins un mode opératoire parmi d’autres.

Les organisations humanitaires intervenant toujours plus fréquemment dans les situations de conflit, elles doivent faire face à tout un éventail de dangers, dont la violence collatérale, l’hostilité directe des groupes armés et des attaques criminelles. Les ONG ont dû adapter leurs opérations pour garantir la sécurité de leurs employés, recourant à diverses stratégies, parmi lesquelles :

  • L’action transfrontalière ou « de loin »
  • Une faible présence dans la zone de conflit
  • Le recours accru au personnel national, aux institutions et entreprises privées locales
  • Des accords de partenariat avec les autorités locales

De nombreuses organisations internationales se méfient de la gestion à distance. Les défis sont bien évidemment semblables à ceux qui sont posés dans une situation plus sûre, mais ils sont aggravés par le manque de contrôle international direct et le caractère imprévisible du terrain.

Le manque de présence des ONG internationales dans le pays peut dissuader les donateurs qui ont des exigences spécifiques de compte rendu sur l’utilisation des fonds et les programmes. De fait, des études montrent que gérer des projets à distance implique un contrôle réduit, une augmentation du risque de détournement de l’aide et une diminution de la qualité des projets, ce qui a une incidence très concrète sur la confiance des donateurs. Par exemple, la Direction générale de l’aide humanitaire et de la protection civile (ECHO) a clairement fait savoir en 2013 qu’elle ne financerait pas des programmes gérés à distance, sauf dans des circonstances exceptionnelles. Elle a adopté cette position non seulement en raison des risques inhérents à la gestion à distance évoqués plus haut, mais aussi parce que ECHO est un « donateur du terrain », qui attache une grande importance au « contact direct avec la réalité opérationnelle ».

Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés a néanmoins appelé les donateurs à adapter leurs exigences en matière de redevabilité ascendante afin de faciliter les interventions visant à répondre aux besoins humanitaires urgents. Des politiques et des orientations sur les bonnes pratiques commencent à voir le jour, l’accent étant surtout mis sur les éléments ci-dessous.

Préparation – pour favoriser le succès des acteurs et des partenaires locaux, les organisations internationales doivent préparer le personnel national et les partenaires locaux avant de transférer les responsabilités, et évaluer et renforcer les capacités des partenaires.

Adaptation des opérations au contexte local – le personnel et les partenaires locaux expérimentés et bien implantés peuvent établir des relations de long terme avec les communautés et contribuer ainsi à maintenir l’accès. Le personnel déjà présent sur place avant l’arrivée des groupes armés et les employés habitués à travailler à distance sont mieux à même de négocier l’accès au nom de l’organisation.

Adaptation des programmes – la taille, l’ampleur et la zone de mise en œuvre doivent être prises en compte dans l’élaboration des programmes gérés à distance. En général, les organisations jugent utile de revoir leurs programmes complexes au profit de solutions plus simples, à plus petite échelle.

Accès négocié

Le chapitre 5 s’intéresse aux hypothèses formulées sur les partenaires locaux et leur capacité de maintenir, voire d’étendre, les programmes des partenaires internationaux. Cela peut représenter un défi considérable pour les acteurs locaux qui interviennent dans des situations dangereuses. Les recherches menées jusqu’ici semblent indiquer que l’accès dépend largement des relations, des réseaux locaux et de la réputation des acteurs locaux. La décision d’accorder ou non l’accès peut être arbitraire et être utilisée comme une forme de pouvoir par les groupes armés. Les recherches montrent en effet que la nature complexe de l’accès peut accroître la méfiance entre les ONG locales et leurs partenaires internationaux, du fait de divergences d’opinion sur les principes, perçues ou réelles, ou d’une incapacité de comprendre la réalité du processus de négociation de l’accès dans les situations de crise.

Questions éthiques soulevées par le transfert des risques

L’importance donnée aux différents types de risques est variable. Les gouvernements donateurs s’intéressent plus aux systèmes et aux outils susceptibles de réduire les risques fiduciaires, tandis que les institutions se préoccupent davantage de la gestion des risques. Toutefois, ni l’une ni l’autre de ces approches de la gestion des risques ne prend en compte les partenaires locaux, ce qui est particulièrement frappant lorsque l’on sait qu’environ 90 % des personnes blessées ou tuées sont des employés nationaux d’organisations internationales ou locales. Beaucoup d’institutions internationales commencent seulement à prendre conscience de leurs responsabilités à cet égard.

Coordination et suivi à distance des partenaires

Malgré l’amélioration des mécanismes de coordination des interventions, tels que l’approche sectorielle, aucun système adéquat n’a été adapté à la gestion à distance des programmes et à la coordination des partenaires locaux. Le suivi des projets gérés à distance est plus complexe encore, en partie parce qu’il est difficile de collecter des informations en suffisance et de qualité pour guider les décisions relatives aux programmes, et en partie parce que cela implique de surmonter les mêmes contraintes de sécurité et d’accès qui avaient motivé le passage à la gestion à distance. Néanmoins, des progrès ont été réalisés en réduisant les exigences de suivi à un ensemble plus restreint d’indicateurs et/ou en élargissant la collecte et l’analyse des commentaires des communautés touchées, des entreprises et de l’équipe de projet.

Bien que le chapitre 5 présente des exemples de bonnes pratiques, il est néanmoins indispensable de procéder à un examen et à une évaluation plus approfondis des enseignements tirés sur le terrain pour améliorer les pratiques de gestion à distance. L’analyse continue contribuera à améliorer le développement des capacités, à établir des partenariats avec les acteurs locaux et à fournir des données factuelles, qui seront utilisées pour élaborer des orientations et des cadres internationaux favorisant une meilleure coordination dans le pays et le renforcement de la confiance des donateurs. Il est indispensable de mener un vaste dialogue, de prendre des décisions et d’adopter des mesures pour revoir la manière dont le système international soutient les partenaires locaux et de définir de manière réaliste quels programmes, partenaires et exigences de redevabilité sont les plus adaptés à chaque situation à haut risque.

Le rôle des donateurs dans la gestion à distance en Somalie : l’art de se voiler la face

Les acteurs internationaux sont préoccupés par le fait qu’ils ont une connaissance limitée des risques encourus dans un contexte d’insécurité – celui de la Somalie – et de l’impact de l’aide qu’ils apportent. On parle dès lors de plus en plus clairement dans la communauté des donateurs de la nécessité de passer à une gestion à distance, de récolter des données et de rendre des comptes.

Les donateurs gouvernementaux expérimentent des mécanismes de gestion à distance utilisant les technologies numériques et des tierces parties comme agents. Ces démarches sont cependant biaisées par des considérations techniques ; moins d’énergie a été consacrée en revanche à comprendre les enjeux politiques et les conséquences au niveau local.

Dans le Somaliland, les informations recueillies dans le cadre du suivi par des tiers ont permis aux agences d’exécution de mettre au jour des violations des droits humains et des différends contractuels, ce qui les a aidées à comprendre l’impact des projets dans les régions qu’elles ont quittées.

Lorsque des résultats positifs ont été enregistrés, il semble que cela soit dû à une communication claire entre donateur, partenaires internationaux et éventuellement partenaires locaux, et tierce partie chargée du suivi.

L’impact peut aussi être négatif. Les flambées de violence liées à des différends sur les contrats sont monnaie courante en Somalie, et il est important d’étudier les rapports de force locaux avant d’engager un suivi externe dans une situation où des acteurs internationaux passent le pouvoir à un autre groupe.

Dans le Puntland, un conflit a éclaté entre acteurs locaux quand un organisme tiers a été choisi par l’un d’entre eux pour effectuer un suivi d’autres institutions locales avec lesquelles le commanditaire était en concurrence pour obtenir des financements.

Le malaise s’installe également quand il faut arbitrer entre le souhait d’une redevabilité accrue et la crainte de dénonciations et de sanctions. Les institutions locales d’aide (et leurs partenaires internationaux) craignent de perdre des financements si elles dénoncent de mauvaises pratiques, alors que dans le même temps les donateurs craignent les réactions politiques. Les directives sur la bonne manière de procéder sont rares.

Les informations recueillies peuvent s’avérer utiles pour développer des partenariats plus forts entre acteurs internationaux et acteurs locaux et améliorer les manières de faire, afin que les communautés reçoivent l’aide dont elles ont besoin. Ces considérations cèdent cependant souvent le pas aux préoccupations relatives aux risques financiers et à la réputation des institutions.

Cette question, qui est au cœur du débat en Somalie, est source d’un véritable dilemme : la connaissance doit-elle orienter la pratique, ou la pratique détermine-t-elle la connaissance ? Plus l’accès est difficile, plus les partenariats locaux doivent être forts, et de meilleures données ainsi qu’une plus grande redevabilité doivent améliorer l’efficacité de l’aide apportée.

La priorité donnée à l’atténuation des risques, cependant, laisse entrevoir une certaine apathie chez les donateurs et un manque de confiance dans l’idée que de meilleures connaissances amélioreront la pratique. Peut-être cela est-il dû en partie à la complexité des situations ou à une résistance au changement.

La priorité est donc de déployer des mécanismes qui permettent de mieux rendre compte, mais qui risquent de ne pas prendre en considération les rapports de force et les obligations humanitaires qu’entraîne une meilleure connaissance, ou de les exploiter en tant qu’outils pour renforcer les partenariats locaux.

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Rapport sur les catastrophes dans le monde 2015 - Chapitre 5